Последние полгода стали одними из самых значимых для решения кипрского вопроса с момента провала Плана Аннана в 2004 году. Совместные усилия лидеров общин Кипра Никоса Анастасиадиса и Мустафы Акынджи привлекли международное внимание и дали основания для надежды на успешное разрешение многолетнего конфликта. Однако по ряду ключевых вопросов достичь компромисса пока не удалось, а сами переговоры зашли в очередной тупик по причинам, не имеющим прямого отношения к делу. В этом материале, подготовленном на основании отчёта AXIA Research1, проводится подробный анализ позиций сторон и непосредственно переговорного процесса.
Кипр остаётся разделённым с лета 1974 года, когда в результате турецкого вторжения треть острова была оккупирована. Республика Кипр признана международным сообществом как единственное законное государство всего острова, тогда как самопровозглашённая «Турецкая Республика Северного Кипра» признаётся только Турцией.
Переговоры по кипрской проблеме ведутся с 1977 года. Текущий раунд начался в мае 2015 года, после избрания лидером турок-киприотов Мустафы Акынджи, являющегося, как и президент Никос Анастасиадис, сторонником объединения. В 2016 году переговорный процесс вёлся особенно интенсивно; в ноябре состоялось пятидневное заседание рабочей группы в Мон-Пелерине (Швейцария). Казалось, что кипрская проблема наконец имеет реальные шансы на решение. Это привело к активному политическому вмешательству всех заинтересованных стран.
Контекст и основные факторы
Переговоры в основном следуют политической и экономической логике, но в реальности кипрский вопрос гораздо сложнее, учитывая длительность конфликта, сильные националистические убеждения и тот факт, что в процесс вовлечены пять сторон (греко-кипрская и турко-кипрская общины, а также три страны-гаранта – Греция, Турция и Великобритания), чьи интересы не обязательно совпадают. При этом затрагиваются региональные и геополитические интересы и других стран.
Хотя публично это не признаётся, на нынешние переговоры влияют прошлые попытки воссоединения, в первую очередь, План Кофи Аннана 2004 года – обсуждение, похоже, разворачивается вокруг его положений. План Аннана был вынесен на голосование на два отдельных референдума, однако 76% греков-киприотов высказались против, в то время как 65% турок-киприотов, напротив, поддержали его.
Впрочем, в этот раз процесс в большей степени управляется Кипром, поскольку обе стороны активно участвуют в переговорах. Несмотря на то, что были найдены точки соприкосновения, главные трудности представляют следующие вопросы: недвижимость, территориальная корректировка, безопасность и гарантии. Общая цель состоит в том, чтобы любое достигнутое соглашение было одобрено на референдумах в обеих общинах и оказалось успешным в долгосрочной перспективе.
Нынешние переговоры не имеют временных ограничений, поэтому сроки их завершения неопределённы. Однако политическая логика подсказывает, что речь идёт о сравнительно недолгом периоде, учитывая потенциальную усталость от переговоров как на местном, так и на международном уровне (ЕС/ООН); недавний срыв переговоров в ответ на решение кипрского парламента, повлёкшее реакцию со стороны обеих общин; президентские выборы в феврале 2018 года в Республике Кипр и, наконец, обстановка внутри трёх стран-гарантов (экономическая нестабильность в Греции, сосредоточенность на политических событиях в условиях очевидного экономического спада в Турции, а также акцентирование внимания Великобритании на выходе из ЕС и ситуации вокруг двух военных баз на Кипре).
«Горячие» темы переговоров
Основные вопросы, обсуждаемые за столом переговоров, касаются следующего: управление и распределение власти, экономика, роль ЕС на Кипре после решения кипрского вопроса, недвижимость, территориальное урегулирование и, в конечном итоге, проблема безопасности и гарантий.
Но основное внимание в ходе переговоров сосредоточено на трёх последних аспектах – недвижимости, территориальном урегулировании, безопасности и гарантиях. Ещё одним спорным моментом является президентство на ротационной основе.
1. Под вопросом недвижимости подразумевается статус объектов недвижимости греков-киприотов и турок-киприотов, которыми они владели до вторжения 1974 года, в будущем федеративном государстве. Реституция, обмен или денежная компенсация уже согласованы (по Плану Аннана) в качестве трёх средств правовой защиты для урегулирования вопроса с собственностью, и именно на них основываются текущие переговоры.
2. Вопрос о территориальном разделении включает три аспекта: процентное соотношение территории каждой составляющей части нового государства; определение числа беженцев, которые смогут вернуться в оставленные в 1974 году жилища; протяжённость береговой линии для каждой общины в составе нового государства.
3. В части безопасности и гарантий необходимо прийти к соглашению по двум основным аспектам: безопасность греков-киприотов перед Турцией в контексте её нынешнего военного присутствия на острове (около 40 тыс. турецких военных на оккупированных территориях); и безопасность турок-киприотов перед греко-кипрской стороной (армия Республики Кипр насчитывает примерно 13 тыс. действующих военных и 70 тыс. резервистов; в то же время на острове находится около тысячи греческих военных).
Участие ЕС и ООН, а также политическая позиция России и США в новом соглашении о безопасности важны не только для успешного урегулирования, но и для того, чтобы сделать решение жизнеспособным и приемлемым для всех.
Сохранение нынешней системы безопасности и гарантий может спровоцировать военные кризисы. Например, «ракетный кризис» 1997 года, когда Кипр планировал разместить на острове две управляемые ракеты типа «земля-воздух» S-300 российского производства. Турция пригрозила вторжением или даже началом полномасштабной войны, если ракеты не будут возвращены России. Кризис окончился в 1998 году, после того, как Республика Кипр приняла решение о передаче ракет греческим военно-воздушным силам в обмен на альтернативное вооружение из Греции.
Важно то, что окончательный план обе общины должны вынести на голосование в рамках отдельных референдумов. Таким образом, лидеры обеих общин делают всё возможное, чтобы итоговое соглашение учитывало законные интересы граждан обеих сторон.
Цели сторон, участвующих в переговорном процессе
Республика Кипр
Воссоединение острова и нахождение комплексного решения в отношении прав собственности, территориального урегулирования и безопасности.
Территориальное урегулирование. Под управлением турок-киприотов останется 28,2% территории; районы Морфу и Фамагусты будут возвращены грекам-киприотам (возвращение Морфу рассматривается Республикой Кипр как необходимое условие, поскольку огромное количество беженцев смогут вернуться в прежние места проживания). Возвращение 90 тыс. переселённых греков-киприотов. Разделение береговой линии пополам (в прессе отмечается, что греко-кипрская сторона согласна оставить 50,4% береговой линии под своим управлением).
Отмена системы гарантий 1960 года и вывод турецких войск.
Выступает против президентства на ротационной основе с турко-кипрской стороной.
Ожидает существенного роста экономики страны после воссоединения.
Главные требования: возвращение региона Морфу под управление греков-киприотов; ротация президентства в новом государстве не предусматривается; вывод турецкого военного контингента и отмена системы гарантий 1960 года.
«ТРСК»
Воссоединение острова и нахождение комплексного решения в отношении прав собственности, территориального урегулирования и безопасности.
Территориальное урегулирование. Под управлением турок-киприотов остаётся 29,2% территории. Возвращение 60 тыс. переселённых греков-киприотов. Раздел береговой линии пополам.
Турция сохраняет статус страны-гаранта.
Выступает за президентство на ротационной основе как предпосылку политического равенства.
Ожидает выгоды от экономического превосходства Республики Кипр и её членства в ЕС и в еврозоне.
Главные требования: президентство на ротационной основе; сохранение присутствия турецких войск на острове; сохранение региона Морфу под управлением турок-киприотов.
Турция
Поддержка и продвижение требований турко-кипрской стороны.
Решение внутренних проблем Турции (внесение поправки к конституции при поддержке других, в том числе националистических, партий).
Использование кипрского соглашения для реализации стратегии Турции по превращению в региональный энергетический центр.
Сохранение статуса страны-гаранта в рамках любой достигнутой договорённости. Турция может оказать давление на Великобританию в вопросе изменения «Договора о гарантиях» 1960 года с учётом наличия на острове британских военных баз. Фактически это будет означать формирование турецких баз с характеристиками, аналогичными британским базам (другими словами, военные базы будут рассматриваться как территория Турции со своим собственным воздушным пространством и территориальными водами).
Отсутствие временных ограничений на переговорах. Турция может ожидать улучшения отношений с США после смены американской администрации, поэтому дополнительное время только приветствуется.
Главные требования: сохранение присутствия турецких войск на острове; возвращение Морфу не обсуждается.
Греция
Поддержка и продвижение требований греко-кипрской стороны.
Отмена существующей системы безопасности и гарантий и вывод турецких/греческих войск с острова. При этом Греция не исключает возможности присутствия турецкого/греческого военного контингента на Кипре, до полного его вывода после окончания недолгого переходного периода.
Решительная оппозиция Турции. Греко-турецкие отношения напряжены по ряду вопросов, и поэтому любой компромисс труднодостижим.
Главные требования: отмена системы гарантий 1960 года; вывод греческих/турецких войск с острова.
Великобритания
Выжидательная позиция. Следование стратегии, которая будет определена двумя лидерами. При этом полное сворачивание британских баз на острове крайне маловероятно.
Выгоды от урегулирования кипрского вопроса
Экономика Республики Кипр в значительной степени зависит от туризма, сферы услуг и банковского сектора, в то время как «ТРСК» опирается на университеты со студентами из Турции и других стран, казино, а также туризм и сельское хозяйство.
Ожидается, что в долгосрочной перспективе сотрудничество между двумя общинами более положительно скажется на развитии острова нежели сохранение статуса-кво.
Предположительно, урегулирование кипрского вопроса повлечёт:
1. нормализацию отношений греков-киприотов с Турцией;
2. региональное сотрудничество и процветание, которые, в свою очередь, могут активизировать отношения между ЕС и Турцией;
3. устранение внутренних барьеров для торговли (буферная зона ООН);
4. гармонизацию турко-кипрской экономики с нормативно-законодательной базой ЕС;
5. развитие стратегической инфраструктуры и инвестиционной деятельности (в том числе, в регионе Фамагусты);
6. рост интереса со стороны инвесторов (как местных, так и иностранных), что ускорит развитие экономики;
7. сотрудничество в сфере экономики, торговли, образования и энергетики;
8. активный рост туристического сектора;
9. потенциальный выход греков-киприотов на турецкий рынок и наоборот; в свою очередь, турки-киприоты и Турция могли бы получить доступ на рынок ЕС;
10. сотрудничество в сфере добычи углеводородов за счёт устранения препятствий, созданных Турцией и турко-кипрской стороной в отношении границ исключительной экономической зоны Кипра (ИЭЗ).
Кроме того, воссоединённый Кипр укрепит имидж ЕС как миротворца, прилагающего усилия для решения проблемы беженцев и терроризма.
Кто профинансирует решение?
Финансовый аспект, и в частности вопрос об источниках финансирования процесса объединения, является важной частью переговоров.
Впервые проводится оценка стоимости объединения острова. Этим занимается группа специалистов из четырёх организаций: МВФ, Всемирного банка, ЕЦБ и ЕС. Они должны были представить результаты своей работы к концу октября 2016 года, чего не произошло: эксперты столкнулись с трудностями при сборе и обработке данных, предоставленных «ТРСК». По приводимым в прессе оценкам, на объединение острова может понадобиться от €10 до 15 млрд.
По информации Кипрского новостного агентства, в случае урегулирования кипрской проблемы Европейская комиссия готова выделить Кипру €3,1 млрд в рамках Многолетней программы финансового развития.
На период с 2014 по 2020 годы бюджет ЕС для Кипра составляет €1,3 млрд (при этом участие Республики Кипр в финансировании составит около €0,2 млрд); из них всего €60 млн пойдут на развитие экономики. Таким образом, около миллиарда евро может быть выделено из нераспределённых средств в существующих фондах, а остальное финансирование – в рамках специального «мирового соглашения», подобного ирландскому. При этом участие третьих стран (например, России и США), и частного сектора, будет не менее важным.
Успех, достигнутый на переговорах
Переговоры под эгидой ООН возобновились в мае 2015 года, сразу после избрания Мустафы Акынджи лидером турок-киприотов. Отметим, что избрание Акынджи рассматривалось Республикой Кипр как положительный фактор: новый лидер известен своей контрнационалистической позицией и интересом к воссоединению острова, а также противодействием растущему влиянию Турции в «ТРСК».
Уже более 20 месяцев оба кипрских лидера ведут постоянный диалог и демонстрируют политическую приверженность идее всеобъемлющего урегулирования при поддержке ООН. При этом решение кипрской проблемы – это и реализация личных амбиций для Анастасиадиса и Акынджи. В 2016 году состоялись три интенсивных раунда переговоров, в результате которых 7 ноября стартовало пятидневное заседание рабочей группы в швейцарском Мон-Пелерине.
Следует отметить, что подход двух лидеров отличается от предложенного в Плане Аннана в 2004 году: они стремятся обеспечить приемлемость соглашения для обеих общин. А значит, некоторые аспекты Плана Аннана, например, касающиеся безопасности и гарантий, необходимо изменить.
Международное сообщество не осталось в стороне от переговорного процесса. Так, Кипр посетили несколько высокопоставленных правительственных чиновников, включая тогдашнего вице-президента США Джо Байдена, тогдашнего госсекретаря США Джона Керри, министра иностранных дел РФ Сергея Лаврова, председателя Еврокомиссии Жана-Клода Юнкера и др.
Переговоры между двумя лидерами дали положительные результаты, по крайней мере, по четырём из шести рассматриваемых аспектов, а именно: управление и разделение власти, экономика, ЕС и недвижимость. Однако позиции сторон до сих пор существенно расходятся по ряду жизненно важных вопросов, в том числе территориального разделения; и безопасности, и гарантий.
Территория
11 января 2017 года стороны представили карты Кипра с указанием своих ожиданий по территориальному разделению. Согласованные критерии предусматривали, что под управлением турок-киприотов останется 28,2%–29,2% территории острова. Карты были представлены сторонами впервые за всю историю переговоров, и такой шаг, безусловно, можно охарактеризовать как положительный. Несмотря на это, греко-кипрская сторона пришла к выводу, что карта, подготовленная турко-кипрской стороной, не предполагает справедливого территориального урегулирования.
Безопасность и гарантии
Конференция 12 января с участием также трёх стран-гарантов и ЕС в роли наблюдателя стала отправной точкой по теме безопасности и гарантий. Была подготовлена почва для дальнейших обсуждений технической стороны этого аспекта, которые прошли 18 и 19 января. Как ожидается, они инициируют политические дискуссии и завершатся конференцией на высшем политическом уровне. Результаты этих обсуждений не были обнародованы, однако всё указывает на то, что их сценарий был предложен греко-кипрской стороной. По словам заместителя представителя Правительства Республики Кипр Виктораса Пападопулоса, это предложение предусматривает вывод 75% турецких войск, находящихся в настоящее время на острове, с первого дня урегулирования кипрского вопроса, в то время как окончательный вывод турецкого военного контингента будет осуществлён в течение заранее определённого короткого переходного периода.
23 января Специальный советник Генсека ООН по Кипру Эспен Барт Эйде проинформировал членов Совета Безопасности ООН о последних успехах в переговорах по кипрской проблеме. По итогам встречи Эйде заявил о том, что ООН сделает всё возможное для содействия воссоединению острова, добавив, что обе стороны и три страны-гаранта готовы искать новые пути разрешения вопроса безопасности и гарантий. По его словам, именно сейчас появилась уникальная возможность найти решение и она не должна быть упущена.
Перспективы скорого решения
Трудно оценить, когда будет завершён текущий раунд переговоров и каков будет их результат, – переговорный процесс является «открытым», так как стороны не согласны следовать каким-либо временным ограничениям. Тем не менее, некоторые предстоящие события условно являются своеобразными вехами. Так, в апреле текущего года пройдёт референдум по поправкам в турецкую Конституцию, которые, если будут приняты, наделят президента Реджепа Тайипа Эрдогана ещё бόльшим политическим влиянием на национальном уровне. Кроме того, на февраль 2018 года намечены президентские выборы в Республике Кипр.
Эрдоган, скорее всего, станет катализатором в решении кипрского вопроса. Если предположить, что изменённая Конституция Турции по итогам апрельского референдума будет утверждена, Эрдоган обретёт ряд исполнительных полномочий, таких как право формировать свой Кабинет министров, принимать законы, назначать выборы, объявлять чрезвычайные положения и пр. Это позволит ему «маневрировать» вокруг кипрской проблемы без поддержки партий – сторонников жёсткого курса (Партия справедливости и развития (АКP) и Партия национального действия (MHP)).
В свою очередь, для президента Никоса Анастасиадиса в скором времени начнётся обратный отсчёт до выборов в феврале 2018 года и процесс формирования предвыборных альянсов.
Энозис как повод
Ещё одним препятствием на переговорах стала политическая напряжённость, возникшая в ходе встречи лидеров общин 16 февраля. Причина этого – отказ греко-кипрской стороны обсуждать на встрече исключительно вопрос «дня Энозиса»; в результате Акынджи покинул зал переговоров.
Как известно, 10 февраля Парламентский комитет по вопросам образования и культуры принял решение вынести на голосование предложенную партией ультраправых (ЭЛАМ)
поправку, согласно которой в программу начальной школы включено празднование дня Энозиса (годовщины референдума 1950 года, посвящённого объединению с Грецией). Турки-киприоты выступили с резкой критикой этого решения, заявив, что оно подрывает доверие между двумя сторонами.
Акынджи также отказался присутствовать на встрече с Анастасиадисом, запланированной на 23 февраля. Реакция турко-кипрской стороны и «подливание масла в огонь» правыми силами с обеих сторон представляют угрозу для продолжения переговоров в ближайшем будущем.
Несмотря на последние успехи, консенсус до сих пор не достигнут, особенно в вопросах территориального урегулирования, недвижимости и президентства на ротационной основе. При этом недостаточно договориться по вопросу безопасности и гарантий, необходимо ещё и получить одобрение обеих общин на референдумах. Для этого соглашение должно решать проблемы каждой из сторон, также необходимо единство большинства политических партий, особенно с греко-кипрской стороны, где политический ландшафт является более сложным (о чём свидетельствует, например, отказ от Плана Аннана в 2004 году).
В контексте решения кипрского вопроса, правящая партия Кипра ДИСИ (консервативные демократы) пользуется поддержкой только основной оппозиционной партии АКЕЛ (коммунисты) из семи других, представленных в парламенте партий. Впрочем, ДИСИ и АКЕЛ выражают интересы большинства греков-киприотов. В дополнение, согласно последним опросам Анастасиадис представляется наиболее подходящим кандидатом на пост как президента Республики Кипр в следующий президентский срок, так и главы нового федеративного государства, в случае достижения соглашения.
Два возможных сценария
На данный момент существуют два возможных сценария для текущего раунда переговоров: 1) достижение комплексного соглашения и 2) завершение этого раунда.
Сценарий №1.
Комплексное решение
Все участники переговорного процесса (греко-кипрская и турко-кипрская общины, страны-гаранты, ЕС и ООН) согласуют все нерешённые вопросы. При этом единство политического ландшафта на Кипре и, прежде всего, в греко-кипрской общине, является необходимым предварительным условием для положительного исхода референдумов.
В рамках этого сценария властям понадобится два-три месяца для подготовки конституций федеративного государства и двух его автономных частей (субъектов). После завершения этого периода гражданам будет дано ещё два-три месяца для изучения и обсуждения условий соглашения, с последующим проведением референдумов в обеих общинах.
Сценарий №2.
Завершение текущего раунда
Участники не могут достичь соглашения по всем спорным вопросам, и нынешний этап переговоров оказывается безрезультатным. Как показал недавний инцидент с днём Энозиса, переговоры по объединению острова поставить под угрозу легче, чем изначально ожидалось. Скорее всего, как свидетельствует история, переговоры возобновились бы в будущем, но по прошествии некоторого времени.
Если нынешний раунд оказывается провальным, то существует реальная опасность разделения Кипра на две части. Это усугубляется прежними заявлениями Акынджи и Эрдогана о том, что Турция может аннексировать северную часть Кипра. И даже в случае, когда аннексия окажется лишь угрозой, бесповоротное разделение острова вполне вероятно. Помимо очевидных последствий и потери любых потенциальных выгод от мира, разделение окажет непосредственное влияние на Республику Кипр и её планы развития энергетического сектора: Турция, как ожидается, станет более активно требовать долю в ИЭЗ Кипра и претендовать на часть будущей прибыли от эксплуатации недр.
Впрочем, в случае прекращения переговоров сценарий перманентного разделения острова вряд ли будет реализован. Вероятнее всего, переговоры возобновятся после некоего перерыва, чему будут способствовать политические стимулы с обеих сторон, такие как президентские выборы в Республике Кипр в феврале 2018 года и аналогичные выборы в «ТРСК» в апреле 2020 года.
План Аннана 2004 года
• Территориальное деление. 28,5% территории острова останется под управлением турок-киприотов, при этом основная часть территорий Фамагусты и Морфу будет возвращена грекам-киприотам.
• Недвижимость. Число греков-киприотов и турок-киприотов, которые вернутся в прежние места проживания в другом субъекте федерации, не сможет превышать 18% населения каждого субъекта в течение переходного периода в 19 лет или до тех пор, пока Турция не присоединится к ЕС, что большинство греков-киприотов посчитали несправедливым. Это положение применялось бы в том случае, если греки-киприоты/турки-киприоты пожелали бы приобрести недвижимость на территории другого субъекта.
• Безопасность и гарантии. Предусматривался семилетний переходный период, в процессе которого греческий и турецкий военный контингент останутся на острове. Численность каждого из них не должна была превышать 6 тыс. военных, а к концу 2018 года или после вступления Турции в ЕС – сократиться до 3 тысяч. Стоит отметить, что План Аннана не предусматривал каких-либо положений касательно сворачивания двух британских военных баз на острове.
Константинос Зузулас
Управляющий директор группы исследователей
Дамиани Папатеодоту
Аналитик Axia Ventures Group Ltd
www.axiavg.com
+357 (22) 742013
